Ska Norden gå samman
för att möta expansivt Kina?

Publicerad 2018-01-15

Är det inte dags för Nordens fem länder att söka en gemensam nämnare för att stå starkare i förbindelserna med det uppåtgående Kina? Den enkla frågan är utgångspunkten för boken ”China and Nordic Diplomacy”, som kom ut vid årsskiftet. Svaret är mer komplicerat ska det visa sig, men även Kinas regering börjar bli intresserat av ett sådant ramverk.

Hittills har de fem nordiska länderna mest följt parallella spår utan att samordna kontakterna med Kina. Några gånger har deras demokratiska värdegrund kolliderat med vad Peking framhåller som ett viktigt kärnintresse, nämligen att upprätthålla landets politiska stabilitet och enpartisystem.

Boken är resultatet av ett samnordiskt forskningsprojekt. Här gör KinaNytts Göran Leijonhufvud ett sammandrag av bokens innehåll. Han var också en av deltagarna i projektet.

Av GÖRAN LEIJONHUFVUD, goran-leijonhufvud@gmail.com

Det är Norsk Utenrikspolitisk Institutt som tagit initiativet. En faktaruta om projektet följer efter denna artikel.

Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge är grannar som utvecklat gemensamma politiska drag där många partier deltar i den parlamentariska demokratin. De har också en kulturell närhet. Men i utrikespolitiken bryts mönstret eftersom till exempel Norge, Danmark och Island är med i försvarsalliansen Nato, men inte Sverige eller Finland. Samtidigt är Sverige, Danmark och Finland med i EU, medan de övriga två inte är det.

Det finns också skillnader i hur de nordiska ekonomierna är sammansatta och hur stor handel de har med Kina.

Men alla fem är små länder som stöder en reglerad världsordning med exempelvis FN och WTO som kan trygga deras intressen genom öppna institutioner baserade på liberala värden. Den grundinställningen kan komma i konflikt med hur Kina definierar sina tre kärnintressen. De är att upprätthålla den politiska stabiliteten och partistaten, att skydda den nationella suveräniteten och den territoriella integriteten, och att gynna ekonomiska och sociala framsteg.­

”Medan Kinas kommunistparti har en uppsättning mer eller mindre tydligt definierade ‘kärnintressen’ som inte är förhandlingsbara, kämpar nordiska politiker fortfarande med att definiera sina respektive nationella intressen och med att formulera en sammanhängande politik gentemot Kina som tar hänsyn till dessa intressen”, skriver forskarna i inledningskapitlet.

I alfabetisk ordning ägnar boken ett kapitel åt varje nordiskt land för att beskriva förhållandet till Kina. Kapitlen är skrivna av forskare från respektive land.

Danmark

Danmark har fått en mycket starkare och mycket mer diversifierad relation med Kina de senaste tjugo åren. Andreas Bøje Forsby betonar hur landet har blivit en av de mest Kinaorienterade ekonomierna i Europa och hur den bilaterala handeln har ökat betydligt efter det ‘allsidiga strategiska partnerskap’ som de båda regeringarna ingick 2008.

Kinas andel av det egna landets totala handel är högst i Norden för Danmark, cirka 6 procent och med ett litet överskott medan andra europeiska länder ofta har ett underskott. Överskottet beror till stor del på den starka servicesektorn, särskilt shipping, men även på livsmedelsbranschen.

Samtidigt har utbytet av regeringsdelegationer på hög nivå ökat markant. Tidigare danska regeringar kunde tala ganska mycket klarspråk ifråga om mänskliga rättigheter och demokrati i Kina, men nu hävdar författaren att sådana känsliga politiska frågor bara tas upp bakom stängda dörrar.

Finland

Jyrki Kallio konstaterar att Finland är ett av få nordiska länder som aldrig upplevt en djupfrysning av de diplomatiska förbindelserna med den kinesiska folkrepubliken. Handeln med Kina utgör en jämförelsevis hög andel av Finlands totala handel. Fördjupat ekonomiskt samarbete har stått på programmet, särskilt efter den bilaterala överenskommelsen 2017 om att upprätta ett ‘framtidsorienterat kooperativt partnerskap av ny typ’.

Samtidigt påpekar Kallio också att det finns röster i det finländska civilsamhället som tycker att fokus på handel och investeringar är alltför starkt. De säger att Finland inte får glömma sina förpliktelser som ett europeiskt land att värna demokratin, rättssamhället och de mänskliga rättigheterna.

Island

Marc Lanteigne påminner om att Island erkände folkrepubliken långt efter de andra nordiska länderna (1971). Men därefter har det lilla landet på senare år utvecklat ett ovanligt mångsidig relation med den kinesiska bjässen. I centrum för detta står det bilaterala handelsavtalet från 2013. Island var först i Europa om att få ett sådant avtal.

Avtalet har lett till flera ekonomiska och diplomatiska utbyten som är exempel på Kinas växande tro på ‘kommersiell diplomati’ där ekonomiska medel används för att påverka andra sektorer. I fallet Island handlar det till exempel om Kinas nymornade intresse för möjligheterna till sjöfart i den arktiska regionen. Med starkt stöd från Island har Kina fått status som observatör i Arktiska rådet.

Samtidigt har Kina en balanserande funktion i isländsk utrikespolitik som en motvikt i förbindelserna med USA och EU. Den isländska ekonomin är starkt importberoende och det kan därför vara viktigt att hålla kontakterna med Kina varma och det märks i handelsstatistiken från senare år.

Norge

Pekings politiska bojkott av Norge har dominerat relationerna sedan 2010, skriver Bjørnar Sverdrup-Thygeson. Det var efter att den norska Nobelkommittén gav fredspriset till den kinesiske dissidenten Liu Xiaobo som den kinesiska regeringen stoppade de politiska förbindelserna i frysfacket. Kapitelförfattaren tar det som ett extremt exempel på två huvuddrag i förbindelserna mellan Kina och Norden: å ena sidan de fördelar som parterna kan uppnå genom ‘win-win’ samarbete i ekonomiska och kulturella frågor, och å andra sidan de fallgropar som lurar när det gäller olika politiska normer.

Ändå blev den politiska istidens effekt på det ekonomiska utbytet begränsad, enligt Sverdrup-Thygeson. Det beror på att ländernas ekonomier kompletterar varandra. Norge exporterar till exempel silikon och aluminium samt teknologi till Kinas sjöfart och oljeriggar, medan importen framför allt handlar om konsumtionsvaror.

Förbindelserna normaliserades först i slutet av 2016 efter en lång process av hemliga förhandlingar om en kommuniké som var tillräckligt vag på väsentliga punkter. Båda parter ansåg sig ha räddat ansiktet, även om vissa ordalydelser väckte en del kritik utanför regeringen i Norge. Särskilt den mening där Norge lovade att ”göra sitt bästa för att inte skada de bilaterala förbindelserna i framtiden”, något som en del kommentatorer läste som ett erkännande av skuld.

Sverige

Affärsintressen står alltmer i förgrunden i Sveriges relationer med Kina. Fokus på mänskliga rättigheter försvagas. Den slutsatsen drar övertecknad (Göran Leijonhufvud) i bokens kapitel om Sverige. KinaNytt publicerade ett referat av hela kapitlet den 26 juni 2017.

Svenska politiker har gått en balansgång mellan att ”främja det ekonomiska utbytet och att uttrycka det som är viktigt för oss”, som statsminister Stefan Löfven uttryckte saken vid ett av sina besök i Kina. En av slutsatserna i kapitlet är att vår handel inte har främjat mänskliga rättigheter. Omvänt har dispyter kring mänskliga rättigheter inte skadat handeln. Generellt har ökningen i den bilaterala handeln och i investeringarna helt enkelt följt tillväxten i den kinesiska ekonomin. Handeln med Kina är förhållandevis inte större än andra nordiska länders.

Att främja politiska värderingar och ta upp mänskliga rättighetsfrågor har gradvis kommit i bakgrunden. Det är en annan slutsats i kapitlet. Sådana målsättningar verkar vara viktigare gentemot hemmaopinionen i Sverige, alltså en sorts ”inrikes utrikespolitik”, medan utbytet med Kina mest har präglats av pragmatiska hänsyn.

Bokens slutsatser

I samband med satsningen på Nya sidenvägen (Belt and Road Initiative, BRI) har Kina visat ökat intresse för samarbeten på regional nivå utöver de vanliga bilaterala relationerna. Att samarbeta med regioner kan underlätta för Kina att driva de stora projekten med infrastruktur utomlands som Peking ser framför sig i sin globala expansion med BRI.

För kineserna ser EU i dag svagare ut efter den globala finanskrisen, Brexit, flyktingkrisen och den ökade politiska splittringen mellan unionens kärnområde och de senast tillkomna medlemsstaterna längs östra flanken. Det gör att Kina ser nya möjligheter att närma sig Europa med ett nytt regionalt eller subregionalt tänkande och inbrytningar inom EU.

Ett första exempel på ett sådant samarbete är ‘16+1’ där Kina bildat ett formellt forum för överläggningar med elva EU-länder i östra och centrala Europa plus fem Balkanländer.

“Kinas intresse för Norden hänger också ihop med att landet behöver teknologi för energisparande och annan högteknologi.”

En del kinesiska akademiker och diplomater har sedan föreslagit att ‘16+1’ kan bilda modell för ‘5+1’, alltså ett ramverk för samarbete mellan Kina och de fem nordiska staterna. Kinas intresse för Norden hänger också ihop med att landet behöver teknologi för energisparande och annan högteknologi.

På senare år tillkommer ett kinesiskt intresse för utvecklingen kring Arktis och Arktiska rådet i och med att det varmare klimatet öppnar för nya farleder i regionen.

Förslaget att sätta upp ett ramverk för ‘5+1’ var svårt att genomföra så länge som de politiska förbindelserna mellan Kina och Norge var djupfrysta. Men efter att den norska regeringen normaliserat förhållandet med Peking i slutet av 2016 är det hindret undanröjt. Men Kinas kontakter med framför allt Norge och Sverige visar att olika syn på mänskliga rättigheter fortfarande kan sätta käppar i hjulet.

Samtidigt ser kinesiska diplomater och politiker de nordiska staterna som stabila och förutsägbara, enligt intervjuer som gjorts inom forskningsprojektet. Därför kan dessa länder till exempel vara lämpliga för experiment med bilaterala handelsavtal som senare kan tillämpas med andra länder.

Men det är inte bara att tuta och köra. Nordiska ministerrådet har diskuterat att samordna politiken gentemot Kina, men de nordiska länderna har ofta olika förutsättningar och har haft olika prioriteringar i kontakterna med Kina. Delvis konkurrerar de också med varandra i handeln.

Det finns inte heller någon tradition av samordnad nordisk utrikespolitik. Arbetet i Nordiska ministerrådet liksom i parlamentarikernas kontaktorgan Nordiska rådet gäller i princip enbart internt nordiskt samarbete.

Nordiska rådet beslöt ändå för två år sedan att titta närmare på förbindelserna med Kina. Ministerrådet gick ett steg längre och förklarade samtidigt att ett samnordiskt engagemang med Kina skulle kunna vara ytterligare ett användbart skikt av diplomati som kan komplettera de bilaterala mellanstatliga förbindelserna.

“För att lyckas måste ‘5+1’ också kunna visa ett klart inslag av mervärde för alla sex inblandade.”

Dessutom höll nordiska ministerrådet i maj 2017 ett möte med Kinas utrikesministerium i Peking. Parterna enades om att stärka samarbetet inom många områden, till exempel entreprenörskap och affärer, hållbar utveckling och vetenskap och forskning. Det är alltså ämnen som ligger utanför ”ren politik”. Hur samarbetet ska organiseras återstår att se.

På senare år har de nordiska länderna dessutom tagit några initiativ tillsammans i världspolitiken och till exempel förberett gemensamma ståndpunkter i G20, FN och andra internationella organisationer. Samtidigt har Sveriges och Finlands närmande till Nato ökat den nordiska samordningen i försvarsfrågor.

Om Norden och Kina ska pröva en variant för ‘5+1’ så är det bäst att börja med ett informellt samarbete med tanke på att de nordiska länderna i stort sett inte har någon vana att samordna sin utrikespolitik, anser slutkapitlets författare.  De anser också att ett samarbete blir framgångsrikt så länge det inte ses som ett försök att ersätta de bilaterala relationerna. För att lyckas måste ‘5+1’ också kunna visa ett klart inslag av mervärde för alla sex inblandade.

Kinas växande betydelse har uppmärksammats av alla de nordiska länderna. Samtidigt inser Kina alltmer att många frågor i dagens värld överskrider det bilaterala planet. Så bokens slutsats är att tiden är inne för att diskutera hur en nordisk modell kan spela en roll i kontakterna med det uppåtgående Kina.

China and Nordic Diplomacy

Copyright © 2024 Artikelförfattaren och Sweden-China Trade Council, Vid återgivning ska alltid källan anges. All rights reserved.